Union européenne : Comment George Soros exerce-t-il son influence dans les institutions ?

De quel pouvoir d’influence dispose véritablement George Soros, la bête noire de Viktor Orbán ? Comment s’exerce-t-il auprès de l’UE ? Nous avons demandé à Oriane Calligaro, Maître de conférences à l’Université catholique de Lille, qui a étudié de près la façon dont l’Open Society Foundations, fondée par le milliardaire d’origine hongroise, essaie d’influencer les politiques publiques européennes en matière de lutte contre les discriminations.

Le milliardaire new-yorkais d’origine hongroise George Soros, qui se proclame« philanthrope politique », est intervenu à plusieurs reprises par voie de presse dans le récent débat autour de la conditionnalité des fonds européens au respect de l’État de droit, espérant que l’Union européenne ne plierait pas face à Viktor Orbán qu’il a qualifié de « kleptocrate ».

Oriane Calligaro, Maître de conférences à ESPOL (Université catholique de Lille), et auteur de « Une organisation hybride dans l’arène européenne : Open Society Foundations et la construction du champ de la lutte contre les discriminations », publié dans la Revue Politix en 2018.

Mi-décembre, les ambassades hongroises ont diffusé une lettre du premier ministre aux forts relents antisémites et à la tonalité paranoïaque : « Des forces puissantes sont de nouveau à l’œuvre pour faire disparaître les nations européennes et unifier le continent sous l’égide d’un empire global. Le réseau Soros, qui s’immisce de toutes parts dans la bureaucratie et les élites politiques européennes, travaille depuis des années à faire de l’Europe un continent d’immigration. Aujourd’hui, le plus grand danger qui menace les États de l’Union européenne est représenté par le réseau Soros ».

Selon Orbán, l’Union européenne est sous l’influence d’un George Soros œuvrant à la destruction des nations européennes par le biais de l’immigration. « De nombreux bureaucrates de haut niveau de l’Union agissent de concert avec le réseau de George Soros en vue de la création d’un empire unifié. Ils souhaitent mettre en place un système institutionnel visant à imposer aux nations libres et indépendantes d’Europe un mode de pensée unique, une culture unique, un modèle social unique ».

Le premier ministre hongrois avance aussi que « Les moyens employés par le réseau sont multiples et actifs sur les scènes les plus variées de la vie publique. La liste est longue des responsables politiques, des journalistes, des juges, des bureaucrates, des propagandistes politiques maquillés en représentants de la société civile qui émargent aux fiches de paie établies par George Soros ».

L’Open Society Foundations (OSF), fondée par George Soros, est un puissant bailleur de fonds qui cofinance un réseau d’ONG et d’associations disséminées dans le monde et engagées dans des causes progressistes, telles que l’inclusion des Roms ou l’égalité homme-femme. De quels moyens financiers dispose cette fondation et comment distribue-t-elle ses subventions ?

Oriane Calligaro : L’OSF veut faire preuve d’une grande transparence quant à son budget et son allocation. De nombreux chiffres sont accessibles en ligne sur le site de la fondation, et ce depuis 2016. Pour 2020, l’OSF dispose d’un budget de 1,2 milliards de dollars. Le budget est distribué par zone géographique. Les États-Unis reçoivent la plus grande dotation, avec environ 260 millions de dollars. Vient ensuite l’Afrique avec 125 millions puis l’Europe avec 92,9 millions. Les autres zones couvertes sont l’Amérique latine, l’Asie pacifique, l’Eurasie et le Moyen-Orient.

OSF renseigne également sur la distribution des fonds en fonction des thématiques. Par exemple, en Europe, 16,6 % est alloué au domaine de la pratique démocratique, 15,5 % à l’égalité et l’anti-discrimination et 10,2 % aux mouvements et institutions de défense des droits humains. Si on connait essentiellement l’OSF comme bailleur de fonds, vous expliquez aussi que l’organisation agit aussi au niveau des institutions européennes à la fois comme un think tank et un lobby par le biais de l’Open Society European Policy Institute. Pouvez-vous décrire cette structure et ses activités ?

En 1997, OSF a ouvert un Open Society Institute à Bruxelles, rebaptisé par la suite Open Society European Policy Institute (OSEPI). Contrairement à d’autres instituts fondés par OSF à travers le monde, OSEPI n’attribue pratiquement aucune subvention. Il a été conçu comme un think tank capable d’exercer une influence sur les institutions européennes dans les domaines de la justice, des droits de l’homme et des discriminations. OSEPI se décrit comme une « organisation de plaidoyer » et non comme un « lobby ».

On parle en effet de plaidoyer car les causes défendues (en général défense des droits et de la démocratie) se distinguent des objectifs des lobbys qui sont de nature économique et commerciale. Sa directrice, Heather Grabbe, est une universitaire qui a été membre du cabinet du Commissaire en charge de l’élargissement, Olli Rehn, entre 2004 et 2009. Cette circulation de professionnels entre les institutions européennes et les think tanks ou organisations de plaidoyer/lobby n’est pas chose rare dans la sphère bruxelloise.

OSEPI est inscrit au registre de la transparence de l’UE en tant qu’ONG employant, en 2019, 16 personnes et doté d’un budget de plaidoyer se situant entre 300.000 et 400.000 euros par an. Ce budget est en forte diminution. Il était en effet de 1,6 millions en 2018 et de 2,2 millions en 2016. Une baisse de budget dont il faudrait comprendre les raisons.

Les activités d’OSEPI sont celles, classiques, d’une organisation de plaidoyer à Bruxelles : rencontrer les décideurs européens pour leur soumettre des projets et est inscrit au registre de la transparence de l’UE en tant qu’ONG employant, en 2019, 16 personnes et doté d’un budget de plaidoyer se situant entre 300.000 et 400.000 euros par an. Ce budget est en forte diminution. Il était en effet de 1,6 millions en 2018 et de 2,2 millions en 2016. Une baisse de budget dont il faudrait comprendre les raisons.

Cinq membres d’OSEPI sont accrédités pour se rendre au Parlement européen, et en 2019, le Registre de la transparence a enregistré 58 rencontres entre des membres d’OSEPI et des employés de la Commission européenne. Un exemple d’activité d’OSEPI auprès des institutions européennes est l’organisation d’une série de formations destinées aux membres du Parlement européen sur les réponses à donner aux discours de haine. Là encore, il s’agit d’une activité de lobby somme toute classique.

Ce qui est moins ordinaire, c’est le fait qu’OSEPI ait siégé, au moins en 2016, dans le High Level Group on Fighting Racism, Xenophobia and other forms of intolerance, une plateforme réunissant des ONG et des représentants de gouvernements afin d’accompagner la Commission européenne dans la préparation de propositions législatives et de mesures dans ce domaine.

Parmi les ONG invitées par la Commission européenne figurent, entre autres, le bureau Europe d’Amnesty International, la branche Europe de l’ILGA (International LGBTI Association), la Platform of European Social NGOs ainsi qu’OSF, représentée par des membres d’OSEPI. Ceci montre que pour la Commission européenne, OSEPI, lobby d’une fondation privée,peut être considéré comme un représentant légitime de la société civile européenne. « Pour la Commission européenne, OSEPI, lobby d’une fondation privée, peut être considéré comme un représentant légitime de la société civile européenne ».

L’OSF a la particularité d’agir en toute transparence. Elle décrit elle-même l’OSEPI ainsi« It works to influence and inform decision-making on EU laws, policy, funding, andexternal action to maintain and promote open societies in Europe and beyond ». (« Il œuvre pour influencer et éclairer la prise de décision sur les lois, la politique, le financement et l’action extérieure de l’UE pour maintenir et promouvoir des sociétés ouvertes en Europe et au-delà. »)

Vous avez étudié plus particulièrement le rôle de l’OSF dans le champ de la lutte contre les discriminations au niveau européen. Vous la décrivez comme un puissant field-builder dans ce domaine. Qui sont ses alliés, ses relais d’influence ? Comment cela fonctionne-t-il concrètement ?

L’OSF est en effet un field-builder dans la mesure où elle participe de façon décisive à la construction de la lutte contre les discriminations comme champ organisationnel au sein de la sphère institutionnelle européenne. OSF opère selon une stratégie déjà mise en lumière dans le cas d’autres fondations : celle de l’enrôlement dans un projet collectif des différentes organisations qu’elle finance.

Cependant, OSF apparaît comme un cas spécifique du fait de son intervention directe comme acteur du champ, soit au sein de coalitions avec des ONG, endossant parfois le rôle d’intermédiaire entre les ONG et les institutions, soit en son nom propre, en tant que lobby, à travers l’OSEPI.

Un bénéficiaire et allié essentiel d’OSF est l’European Network against Racism (ENAR),un réseau représentant à Bruxelles environ 160 associations nationales et locales actives dans le domaine de la lutte contre le racisme et les discriminations. Le réseau a été créé en 1998 avec le soutien de la Commission européenne pour accompagner l’extension des compétences de l’UE au champ de l’anti-discrimination.

Lorsqu’OSF a intensifié son action en Europe dans les années 2000, ENAR est devenu un partenaire naturel pour la fondation dans la mesure où leurs thématiques prioritaires sont largement convergentes : les discours de haine, les discriminations ethniques,religieuses et raciales, la lutte contre le contrôle au faciès ou la promotion de la collecte de données ethniques.

La stratégie d’OSF et d’ENAR est de construire des coalitions avec d’autres ONG et des membres d’institutions européennes comme la Commission et le Parlement. Par le biais de ses financements, de son activité de lobby et des différents forums qu’elle contribue à mettre en place, OSF enrôle des ONG mais aussi des individus (militants, chercheurs, fonctionnaires et députés européens) dans le but de forger des propositions de politiques publiques sur des questions controversées (contrôle au faciès, collecte de données ethniques, islamophobie), qui sont parfois bloquées au niveau national.

Un exemple concret est celui de l’intergroupe du Parlement européen sur l’antiracisme et la diversité, Anti-Racism and Diversity Intergroup (ARDI). Les intergroupes sont des groupements de députés européens travaillant sur un sujet particulier. Ils organisent des échanges de vues informels et promeuvent les discussions entre députés européens et société civile. ARDI a été créé en 1999 mais manquait de dynamisme et d’influence.

L’idée conjointe d’ENAR et d’OSF était de suivre le modèle de l’intergroupe le plus nombreux et le plus actif de la législature 2009-2014, celui sur les questions LGBTI. OSF a ainsi financé les services de la personne à l’origine de ce succès, l’ancien secrétaire de l’intergroupe LGBTI, devenu consultant indépendant à Bruxelles, afin de développer et structurer l’ARDI.

OSF, à travers son partenariat avec ENAR, a ainsi participé à la redynamisation d’une plateforme sur le thème de la lutte contre les discriminations, au sein même d’une institution européenne. Par ailleurs, les activités de l’intergroupe, menées quasi systématiquement avec ENAR, bénéficient régulièrement de subsides d’OSF. Est-ce que son action combinée de think tank, lobby et bailleur de fonds s’étend à d’autres domaines ?

L’anti-discrimination est en effet un domaine d’action parmi d’autres pour OSF. En Europe, OSF, et OSEPI, sont également attentifs à la politique de voisinage de l’UE,notamment avec des pays comme l’Ukraine et la Géorgie, ou encore à ses partenariats avec l’Afrique. Il s’agit, comme c’était le cas avec les pays de l’Est avant l’élargissement, d’inciter l’UE à jouer à plein son rôle de pouvoir normatif dans la promotion de la démocratie et des droits humains. Cependant, n’ayant pas mené d’études sur ces domaines, je ne peux pas affirmer que les stratégies d’influence sont similaires à celles déployées pour l’anti-discrimination.

Ce qui est particulier au cas de l’anti-discrimination, c’est qu’OSF est un bailleur de fonds absolument incontournable pour les ONG européennes actives dans le domaine,du fait du désintérêt des pouvoirs publics et d’autres financeurs privés. La situation est bien sûr tout autre dans le cas de l’Afrique ou des pays voisins de l’UE.

George Soros partage régulièrement ses avis et émet des recommandations à l’Union européenne, par le biais d’interviews dans la presse, de tribunes sur son site Project Syndicate ou lors d’entretiens privés avec des représentants de l’UE.

A l’automne 2015 il avait par exemple proposé un plan en 6 points pour mettre fin à la « crise migratoire » en Europe, dont l’installation d’un million de demandeurs d’asile chaque« Il s’agit, comme c’était le cas avec les pays de l’Est avant l’élargissement, d’inciter l’UE à jouer à plein son rôle de pouvoir normatif dans la promotion de la démocratie et des droits humains».

Plus récemment, il a préconisé que la Commission européenne se montre inflexible avec la Hongrie (et la Pologne) dans son bras de fer sur l’État de droit. En tant que lobby, l’OSF porte-elle ce type de propositions dans les instances européennes ?

Les employés d’OSEPI, et de tous les instituts et programmes d’OSF, insistent sur leur total indépendance vis-à-vis de la personne de George Soros. Selon eux, les idées de Soros et de « société ouverte » inspirent le travail d’OSF à laquelle il a transféré, en 2017,17 milliards d’euros, mais Soros ne peut intervenir dans la gestion des programmes d’OSF. Les idées que vous mentionnez sont développées sur le site internet personnel de George Soros, mais ne sont pas mentionnées sur les plateformes officielles d’OSF.

Il demeure bien sûr possible que des éléments de ces propositions se retrouvent dans des rapports officiels produits par les experts d’OSF ou dans des conversations à huit-clos entre décideurs européens et lobbyistes d’OSEPI. Mais mettre en lumière de tels transferts nécessiterait une enquête à part entière.

Viktor Orbán a fait de Soros sa bête noire, au moyen d’une propagande détestable,appuyée sur une rhétorique conspirationniste et parfois antisémite. Il présente la Commission européenne comme totalement inféodée aux intérêts de Soros. Cela étant dit, vous semble-t-il que le rôle complexe de l’OSF – à la fois think-tank pourvoyeur d’expertises de terrain et lobby, comme vous le décrivez – pose une question démocratique légitime ? Quels en sont les termes ?

L’enquête que j’ai pu mener ne vient en aucun cas corroborer les accusations d’Orbán ou d’autres conspirationnistes. OSF, qui se sait sous le feu de telles accusations, donne des compte-rendu précis de ses subsides et de leurs récipiendaires, et les activités bruxelloises d’OSEPI figurent au Registre de la transparence de l’UE. En cela, OSF joue le jeu de la transparence.

Une critique spécifique que j’ai pu noter dans le cas de l’anti-discrimination est celle de certaines ONG récipiendaires qui redoutent les effets de ce « mélange des genres », OSF étant bailleur de fond, rôle classique d’une fondation, mais également assimilé à un représentant de la société civile dans certaines instances européennes, ce qui vient empiéter sur les compétences des ONG.

Les activités d’OSF soulèvent plus généralement la question du rôle et de la légitimité d’acteurs privés puissants dans la construction des politiques publiques, ce qui dépasse le cas spécifique de cette fondation. L’influence de la fondation Melina et Bill Gates, plus riche encore que celle de Soros, sur la gouvernance mondiale de la santé soulève des questions similaires, et de façon générale, l’influence de lobbies financiers ou industriels puissants sur les politiques nationales et européennes.

Il s’agit d’un problème majeur, à toutes les échelles de gouvernance, mondiale, européenne et nationale, et George Soros et ses fondations n’apparaissent pas comme un cas unique dans ce vaste débat.Ce qui est spécifique dans le cas de Soros et qui explique les polémiques dont il est l’objet, c’est certes le budget colossal qu’il met à disposition mais aussi que l’étendue et la nature des causes qu’il défend – qualité de la démocratie, état de droit, égalité, etc.. – qui touchent au cœur du fonctionnement des États, des gouvernements, des sociétés .Cet objectif avoué d’un milliardaire, qui se veut également penseur, de réformer en profondeur l’état et l’ordre international dérange.

Au vu des idées de Soros, son soutien à l’UE n’est pas surprenant puisque les principes fondateurs et les objectifs de l’Union correspondent très largement au projet de« société ouverte » tel que formulé par Popper, le maître à penser de Soros. Cependant,comme l’explique Daniel Bessner dans un article du Guardian, au cours de la dernière décennie, Soros a vu ses espoirs européens déçus.

La réponse de l’UE à la crise de la dette souveraine, et notamment son intransigeance vis-à-vis de la Grèce, sa réponse sécuritaire à la question des réfugiés,sa frilosité devant la Russie et son manque de soutien à l’Ukraine à l’occasion de l’annexion de la Crimée ou de la guerre du Donbass n’offrent guère l’image d’une Europe « inféodée » aux intérêts de Soros.

À la suite du Brexit, Soros a même prédit l’irréversible désintégration de l’UE. La chute du budget alloué à OSEPI a commencé en2017, année qui a suivi le vote en faveur du Brexit. Il s’agit peut-être d’un signe qu’OSF ne croit plus en l’UE comme facteur de changement et qu’après deux décennies d’activisme dans la sphère européenne, OSF réoriente ses efforts ailleurs.

Le Courrier d’Europe centrale